75 jaar Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens: in gesprek met Jolien Schukking
Dit jaar viert het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) zijn 75-jarig bestaan. Het verdrag, geboren uit de wens om de verschrikkingen van de Tweede Wereldoorlog nooit te herhalen, vormt nog altijd een hoeksteen van onze democratische rechtsstaat.
In dit interview met Jolien Schukking, rechter bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, spreken we over de betekenis en blijvende relevantie van het EVRM – ook voor decentrale overheden in Nederland.
Dit jaar bestaat het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) 75 jaar. Waarom was een Europees mensenrechtenverdrag nodig, en wat zegt het over de blijvende relevantie van het verdrag?
In reactie op de verschrikkingen die hadden plaatsgevonden tijdens de Tweede Wereldoorlog is met de gedachte ‘dit nooit weer’ in 1949 voor de militaire samenwerking de NAVO opgericht en voor het beschermen van de gemeenschappelijke Europese waarden zoals democratie, rechtsstaat en mensenrechten, de Raad van Europa. Iets later, in 1951, is de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal opgericht, de voorloper van de Europese Unie, met als oogmerk dat door gezamenlijk beheer van kolen en staal geen land apart oorlogswapens kon maken om elkaar aan te vallen. Eenheid in Europa was het doel.
De Founding Fathers– Churchill voorop -zagen de eerbiediging van de mensenrechten als een middel om vrijheid en vrede te bewaken. Vandaar dat de Raad van Europa-landen het EVRM opstelden dat op 4 november 1950 te Rome werd ondertekend. Tegenwoordig zijn er 46 landen partij bij het Verdrag. Met zijn duizenden uitspraken heeft het Hof bijgedragen aan bescherming van burgers in Europa en aan het functioneren van de rechtsstaat. Ik raad u aan de website ‘impact of the European Convention of Human Rights’ (Impact of the European Convention on Human Rights – Impact of the European Convention on Human Rights) te bekijken. Daarop staan veel sprekende voorbeelden. Denk bijvoorbeeld aan de afschaffing van lijfstraffen op basisscholen, maatregelen tegen arbeidsuitbuiting en garanties voor een eerlijk proces.
De relevantie van het Verdrag is dat het kaders en handvaten biedt aan de (lokale) wetgever, het (decentrale) bestuur, en de nationale rechter. De trias politica (de scheiding der machten) is daarbij essentieel. Wij staan op in vrijheid. Wij zijn vrij om onze partner te kiezen, onze stem uit te brengen. Wij kunnen vrijelijk met elkaar van gedachten wisselen. Zaken die ons als ‘normaal’ in de oren klinken. Dat wij deze vrijheden hebben en nu 80 jaar in vrede leven, moeten we niet alleen koesteren; we moeten er ook voor waken dat het zo blijft. Daarom is herinneren belangrijk. Je moet naar het verleden kijken om het heden te begrijpen en de toekomst het hoofd te kunnen bieden.
Wat staat er in dit Verdrag en hoe is het toezicht geregeld?
Het EVRM bevat een reeks van fundamentele rechten en vrijheden, vergelijkbaar met die zijn opgenomen in de Grondwet. Zoals onder meer het recht op leven, het folterverbod, het recht op een eerlijk proces, het recht op respect voor het familie- en privéleven, het recht op vrijheid van meningsuiting en van godsdienst en het discriminatieverbod. Later zijn er nog een aantal rechten toegevoegd, waaronder het recht op eigendom. Het recht op leven en het folterverbod zijn absoluut; de andere rechten en vrijheden relatief. Dat wil zeggen: een inbreuk op zo’n relatief recht mag, mits die inbreuk een wettelijke basis heeft (dat is om willekeur te voorkomen) en proportioneel is (wat proportioneel is, is uiteraard afhankelijk van de omstandigheden van het geval). Voorbeeld: een demonstratie mag worden beëindigd door een burgemeester als er een gevaarlijke situatie dreigt te ontstaan voor anderen.
De staten hebben zichzelf verplicht om de rechten die in het verdrag staan te verzekeren aan eenieder die zich binnen hun rechtsmacht bevindt. Dat staat in artikel 1 van het EVRM. De wetgever, het bestuur, waaronder het decentrale bestuur, en de nationale rechter zijn – zo zou je kunnen zeggen – de ‘central actors’ en ‘driving force’ bij de toepassing van het Verdrag. Om dat niet geheel vrijblijvend te laten zijn, voorziet het EVRM in een Hof. Dat staat in artikel 19 van het Verdrag. Het toezicht door de nationale rechter gaat dus hand in hand met het toezicht door het Hof in Straatsburg. Het beginsel van “shared responsibility” ligt in het EVRM verankerd.
Wie bepaalt welke rechters er in het Hof zitten?
Dat zijn de volksvertegenwoordigers. De Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa (die is samengesteld uit delegaties van nationale parlementen) kiest de rechters. Uit elk land 1. Voor een eenmalige periode van 9 jaar. Regeringen van verdragsstaten dragen 3 kandidaten voor; deze kandidaten moeten uieraard alle drie voldoen aan de criteria die het verdrag stelt (art 21). In Nederland wordt de kandidatenlijst – na een selectie door een adviescollege – vastgesteld in een Rijksministerraad. Waarom een Rijksministerraad? Omdat het Koninkrijk der Nederlanden verdragspartij is. Het EVRM geldt ook in de landen Curaçao, Aruba en Sint-Maarten (en op de BES-eilanden die staatkundig onderdeel zijn van het land Nederland).
Hoe heeft het EVRM in de afgelopen decennia bijgedragen aan de rechtsbescherming van inwoners in Nederland – ook op decentraal niveau, zoals binnen gemeenten en provincies?
Zoals ik aangaf, biedt het EVRM (en de rechtspraak van het Hof) een kader voor het opstellen van wetgeving en beleid, ook voor decentrale overheden, en handvaten voor de uitvoeringspraktijk (regels mogen bijvoorbeeld niet discriminerend uitpakken). Daardoor biedt dit verdrag al rechtsbescherming aan de inwoners van Nederland. Verder, omdat constitutionele toetsing in Nederland (nog) niet mogelijk is maar door de Nederlandse rechter wel aan het EVRM kan worden getoetst, speelt dit verdrag een belangrijke rol in de Nederlandse rechtspraktijk. Regelmatig wordt er in procedures een beroep gedaan op het EVRM. Niet alleen in het strafrecht, maar zeker ook als het gaat om kinderbeschermingsmaatregelen of bijvoorbeeld om vergunnings- en eigendomskwesties (denk aan planschadevergoeding).
Kunt u een voorbeeld geven van een uitspraak van het Hof over beleid of praktijk op provinciaal of lokaal niveau in Nederland?
Een voorbeeld is de uitspraak van het Hof in de zaak Garib t. Nederland (no. 43494/09, 6 november 2017). Mevrouw Garib wilde met haar kinderen verhuizen naar een andere woning in de wijk Tarwewijk in Rotterdam, waar de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek van toepassing was. Op basis van deze wet had de gemeente Rotterdam in haar huisvestingsverordening voorwaarden gesteld voor vestiging in de wijk, waaronder het aanvragen van een huisvestingsvergunning. Het verzoek om een huisvestingsvergunning van verzoekster werd afgewezen. Aan de afwijzing werd ten grondslag gelegd dat zij niet voldeed aan de inkomenseisen voor vrijstelling van de vergunningsplicht, aangezien zij een bijstandsuitkering ontving. Bovendien voldeed zij niet aan de voorwaarde dat zij een periode van 6 jaar voorafgaand aan de aanvraag van de vergunning in Rotterdam had gewoond. Haar beroep bij de Nederlandse rechter, waarbij ze onder andere klaagde over een schending van haar recht op vrijheid van beweging en vestiging (artikel 2 van Protocol nr. 4 bij het EVRM) werd ongegrond verklaard, waarna ze naar het Europees Hof in Straatsburg stapte.
De Grote Kamer van het Hof oordeelde dat dit recht in haar geval niet was geschonden. De beperking van dat recht (de weigering van een huisvestingsvergunning) was in overeenstemming met de wet, waaraan een legitiem doel ten grondslag lag (het terugdringen van probleemwijken en het bevorderen van het leefklimaat in de aangewezen wijken) en de inbreuk was proportioneel. In dat verband overwoog het Hof dat er een evenwichtige afweging had plaatsgevonden van het algemeen belang (het streven naar sociaaleconomisch meer gemengd samengestelde wijken) en de belangen van het individu (de vrijheid om eigen woonplaats te kiezen). Daarbij werd betrokken dat de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek personen niet het recht op een onderkomen ontzegde en evenmin personen dwong hun woning te verlaten, dat de wet zowel geografisch als in tijd beperkt was en voorzag in tussentijdse evaluaties, en dat in de wet waarborgen waren opgenomen, zoals bepalingen die erop zagen dat zeker gesteld moest worden dat voldoende huisvesting beschikbaar was voor personen die niet in aanmerking kwamen voor een huisvestingsvergunning en een hardheidsclausule voor gevallen waarin de betrokken persoon niet in staat was alternatieve woonruimte te vinden.
De Europese Ster richt zich op de rol van decentrale overheden binnen Europa. Hoe ziet u de relatie tussen het EVRM en de verantwoordelijkheden van provincies, gemeenten en waterschappen in het beschermen van mensenrechten?
Het Congres van Lokale en Regionale Overheden, een adviesorgaan binnen de Raad van Europa dat bestaat uit delegaties vanuit alle 46 lidstaten, verwoordt dat heel treffend: ‘Het verankeren van mensenrechten op lokaal niveau versterkt goed bestuur, creëert sterkere relaties met de gemeenschap en helpt bij het opbouwen van vertrouwen in politieke en openbare instellingen.’ Op de Raad van Europa-top in 2023 in Reykjavik hebben de lidstaten expliciet de unieke rol van het Congres erkend in de bevordering en bescherming van mensenrechten op lokaal niveau. Meer over de Mensenrechtenstrategie van het Congres vindt u hier: Human Rights at local and regional levels – Congress of Local and Regional Authorities. Peter Drenth, gedeputeerde in de provincie Gelderland, is ‘Deputy Standing Rapporteur on Human Rights’ van het Congres.
Welke rol kunnen decentrale overheden spelen in het versterken van de mensenrechten zoals die zijn vastgelegd in het EVRM?
Decentrale overheden kunnen een belangrijke rol spelen in de bescherming van EVRM-rechten. Het Congres biedt daarbij ondersteuning. Zie informatie op de website, waarop ook een overzicht te vinden is van uitspraken van het Hof daarbij decentrale overheden betrokken waren: The Case Law of the European Court of Human Rights – Local and Regional Authorities – Congress of Local and Regional Authorities. Een ander handzaam instrument is de manual over mensenrechten en milieu, waarin veel concrete voorbeelden worden genoemd. Daarnaast is het goed om te weten dat het Hof zijn interne kennisdatabank heeft opengesteld voor het publiek. Deze bevat informatie per verdragsbepaling, thematische overzichten, actualiteiten, etc.: ECHR Knowledge Sharing Platform | European Court of Human Rights – ECHR-KS – Knowledge Sharing.
Concreet zou ik één voorbeeld willen noemen van een terrein waar (ook) decentrale overheden een rol moeten spelen: het terugdringen van huiselijk geweld en het voorkomen van femicide. Het recht op leven is het meest wezenlijke mensenrecht. Dat de huidige aanpak in Nederland tekortschiet, is deze zomer weer pijnlijk gebleken. Het Hof heeft al in 2009 geoordeeld (Opuz t. Turkije, no. 33401/02) dat huiselijk geweld een structureel maatschappelijk probleem is – en daarom het algemeen belang raakt en niet mag worden afgedaan als een ‘familiekwestie’ – waartegen autoriteiten actief moeten optreden als er signalen zijn dat het niet goed gaat en praktische en effectieve maatregelen moeten nemen. Online intimidatie, cybergeweld in de relationele sfeer andere vormen van ‘intieme terreur’ worden door het Hof aangemerkt als uiting van huiselijk geweld (zie, onder andere: Buturugă t. Roemenië, no. 56867/15, 11 februari 2020).
U werkt in Straatsburg, maar veel besluitvorming rondom Europese samenwerking vindt plaats in Brussel. Hoe ziet u de samenwerking of wisselwerking tussen deze ’twee Europese hoofdsteden’ – met name met betrekking tot mensenrechten?
Alle lidstaten van de Raad van Europa zijn ook lid van de Europese Unie. Op terreinen waarop het unierecht van toepassing is, vindt die samenwerking of wisselwerking dus automatisch plaats. In dat verband is noemenswaardig dat het Handvest Grondrechten van de Unie vergelijkbare rechten bevat als die van het EVRM (Handvest grondrechten | Expertisecentrum Europees Recht) en dat het Hof van Justitie van de Europese Unie (gevestigd in Luxemburg) in zijn rechtspraak waarin bepalingen van dit Handvest aan de orde zijn, veelvuldig verwijst naar EVRM-rechtspraak van het Straatsburgse Hof.
De wereldorde staat onder druk door geopolitieke spanningen. Wat betekent dit voor het Hof?
Oorlogen en de verschuivende geopolitieke verhoudingen zetten “Europa” inderdaad op scherp. Bovendien verandert het politieke landschap constant doordat er verkiezingen zijn. Nieuwe regeringen varen vaak een nieuwe koers. En dat heeft een impact op het leven van mensen en op de slagkracht van decentrale overheden. En dus ook op het soort en aantal zaken dat aan het Hof wordt voorgelegd. Voorbeeld: toen Polen vanaf 2015 werd geregeerd door de conservatief-nationalistische partij PiS, nam het aantal klachten over schending van het recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechter rap toe. Ander voorbeeld: geopolitieke/regionaalpolitieke spanningen hebben ook geleid tot een toename van het aantal interstatelijke klachten.
Na de uitsluiting van Rusland uit de Raad van Europa blijft de invloed van autoritaire regimes wereldwijd voelbaar. Ziet u een versterkte rol weggelegd voor Europese instellingen, waaronder het Hof, in het beschermen van democratische rechtsstatelijkheid nu die wereldwijd onder druk staat?
De Founding Fathers voorzagen dit al. Juist in tijden waarin de Europese waarden van democratie, rechtsstaat en mensenrechten worden bedreigd, is het bestaan van onafhankelijke toezichthoudende instituten zoals het Hof van groot belang. De uitspraken van het Hof zijn juridisch bindend. Ook voor Rusland. Het Hof behoudt de bevoegdheid om klachten tegen Rusland te behandelen over incidenten die plaatsvonden voor 16 september 2022.
Onlangs, op 9 juli 2025, heeft het Hof uitspraak gedaan in de zaak (interstatelijke klachten) van Oekraïne en Nederland t. Rusland. De klacht van Nederland had betrekking op het neerhalen van vlucht MH17. De klachten van Oekraïne hadden betrekking op een patroon van systematische mensenrechtenschendingen, waaronder de ontvoering van kinderen. Dit is één van de grootste zaken die het Hof ooit heeft behandeld en is zeker historisch te noemen. Niet alleen omdat het Hof zijn rechtspraak over wie verantwoordelijk kan worden gehouden ten tijde van een gewapend conflict verder heeft ontwikkeld en zich heeft gebogen over de verhouding tussen verplichtingen van Staten onder het oorlogsrecht en mensenrechtenverdragen, maar ook omdat in de uitspraak de vele incidenten die in Oost-Oekraïne hebben plaatsgevonden tussen mei 2014 en september 2022 zijn gedocumenteerd.
Het Hof benadrukt in zijn uitspraak dat de aard en omvang van het geweld in Oekraïne en de uitlatingen van Rusland over het bestaansrecht van Oekraïne een bedreiging vormen van vrede in Europa en concludeert op basis van het door de partijen verstrekte bewijsmateriaal dat Rusland verantwoordelijk is voor wijdverspreide en flagrante mensenrechtenschendingen, waaronder foltering – inclusief verkrachting als oorlogswapen – van Oekraïense burgers, het recht op leven van de inzittenden van de MH17 en het ernstige leed (onmenselijke behandeling) dat de nabestaanden van de slachtoffers van de vliegramp is aangedaan. Graag verwijs in naar de website van het Hof (ECHR – Homepage of the European Court of Human Rights – ECHR – ECHR / CEDH) waarop in een persbericht en een Q&A (in het Nederlands) deze uitspraak wordt toegelicht.
In deze context: wat kunnen decentrale overheden in Europa doen om de waarden van het EVRM te verdedigen en te versterken, juist wanneer internationale solidariteit onder druk komt te staan? M.a.w.: Wat zou u Nederlandse decentrale bestuurders, statenleden en gemeenteraadsleden willen meegeven als het gaat om hun rol en verantwoordelijkheid binnen het Europese mensenrechtenkader?
Door het goede voorbeeld te geven. Transparant te zijn bij de besluitvorming en inzicht te geven in de belangafweging die daaraan ten grondslag ligt. Immers, inbreuk maken op het recht van de één om het recht van een ander te kunnen respecteren, vergt uitleg. Het meenemen van mensen in dat afwegingsproces en in de gedachtegang dat er naast rechten ook plichten bestaan, is belangrijk. Gemeenschapszin stimuleren; niemand zal ontkennen dat “human dignity” (menselijke waardigheid) eenieder toekomt, en dat de zwaksten en meest kwetsbaren onder ons extra aandacht en bescherming nodig hebben.
En, goed uitleggen aan de inwoners, bijvoorbeeld met verwijzing naar het verleden of naar de situatie in andere landen, dat vrijheid, veiligheid en democratie geen vanzelfsprekendheden zijn en dat we er elke dag gezamenlijk aan moeten werken om deze verworvenheden te behouden.
Door:
Leah Corsmit, Huis van de Nederlandse Provincies.
